1. Suçun Amacı, Korunan Hukuki Değer ve Sistematik Konumu
Ruhsatsız ve ruhsata aykırı yapılaşma; planlı kentleşmeyi, afet güvenliğini ve çevrenin korunmasını birlikte tehdit eder. 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’ndan önce bu fiiller 3194 sayılı İmar Kanunu’nda yalnızca idari yaptırımlara bağlanmıştı: mühürleme, yıkım ve para cezası. 12 Ekim 2004’te yürürlüğe giren TCK 184, ruhsatsız yapı fiilini ilk kez hapis cezasıyla korunan bir imar suçu hâline getirmiştir. Bunun gerekçesi doktrinde idari yaptırımların beklenen caydırıcılığı sağlayamaması olarak gösterilir.
Madde, TCK’nın “Topluma Karşı Suçlar” kısmının “Çevreye Karşı Suçlar” bölümünde yer alır. Yargıtay Ceza Genel Kurulu bu yerleşimden hareketle korunan hukuki değerin çevre olduğunu kabul etmiştir (E. 2014/4-806, K. 2015/167). Doktrinde ise suçun karma bir nitelik taşıdığı, çevrenin yanında imar düzenini ve imar mevzuatındaki idari işleyişi de koruduğu ileri sürülür. Bu tartışma uygulamada önem taşır. Korunan değer yalnızca “çevre” ise, kendi arsasına yapılan bir binada kamunun somut zararından söz etmek güçleşir. Daire ile yerel mahkemenin HAGB tartışmasında karşı karşıya geldiği nokta tam budur.
Suç tipinin ceza hukuku ile idare hukuku arasındaki sınırı üç eşikle çizilmiştir.
- İhlal edilen kural “bina” yapılmasına ilişkin olmalıdır, her imalat yeterli değildir.
- Fiil belediye sınırları içinde veya özel imar rejimine tabi bir yerde işlenmelidir.
- Fiil 12 Ekim 2004’ten sonraya ait olmalıdır.
Bu eşiklerin dışında kalan aykırılıklar suç oluşturmaz, ancak 3194 sayılı Kanun’un 32. ve 42. maddelerindeki idari yaptırımlara konu olmaya devam eder. Ceza Genel Kurulu bunu açıkça belirtmiştir: belediye sınırı veya özel imar rejimi dışında kalan yerlerde yalnızca TCK anlamında suç oluşmaz, mühürleme, yıkım ve idari para cezası uygulanabilir (K. 2018/540).
TCK 184, ceza normunun unsurlarını imar mevzuatına bırakan bir tamamlayıcı (açık bırakılmış) normdur. “Ruhsat”, “ruhsata aykırılık”, “bina”, “mücavir alan” gibi kavramların içeriği ceza kanununda değil, İmar Kanunu ve yönetmeliklerinde belirlenir. Bu yapı kanunilik ve belirlilik ilkeleri bakımından ayrı bir dikkat gerektirir. Kıyas yasağı (TCK m. 2/3) ve cezaların şahsiliği (TCK m. 20) ilkeleri de ceza hâkiminin imar mevzuatını yorumlarken izleyeceği sınırları belirler. Aşağıdaki bölümlerde Yargıtay’ın bu ilkeleri uygulamada nasıl işlettiği gösterilecektir.
2. TCK 184’te Düzenlenen Suç Tipleri
Madde, aynı başlık altında üç ayrı suç tipi öngörür.
TCK 184/1. Yapı ruhsatiyesi alınmadan veya ruhsata aykırı olarak bina yapan veya yaptıran kişi bir yıldan beş yıla kadar hapis cezasıyla cezalandırılır. Madde gerekçesine göre fail olabilecekler şunlardır:
- binayı inşa eden yüklenici, taşeron, usta ve kalfa,
- inşaatın sahibi,
- inşaat faaliyetine kontrol ve denetim hizmeti veren teknik kişiler.
Gerekçenin sayımı sorumluluğun alanını göstermekte, ancak herkesi otomatik olarak fail yapmamaktadır. TCK m. 20 uyarınca ceza sorumluluğu şahsidir ve her sanık için kendi kastı ve katkısı ayrıca ortaya konmalıdır. Ruhsatsız bir inşaatta ücretle çalışan usta veya kalfanın yapının ruhsatsız olduğunu bilmemesi mümkündür. Bu durumda TCK’nın hata hükümleri (m. 30) devreye girer. Fenni mesul, mimar ve mühendis bakımından ise iki ayrı sorumluluk alanı vardır. Ruhsatsız yapıya bilerek denetim hizmeti vermek TCK 184/1 kapsamında iştirak (TCK m. 37–39) sorumluluğu doğurabilir. Aykırılığı altı iş günü içinde idareye bildirmemek ise İmar Kanunu m. 42’de idari para cezasına bağlanmıştır.
TCK 184/2. Yapı ruhsatiyesi olmadan başlatılan inşaatlar dolayısıyla kurulan şantiyelere elektrik, su veya telefon bağlantısı yapılmasına müsaade eden kişi, birinci fıkra hükmüne göre cezalandırılır. Burada fail yapı sahibi değil, bağlantıya müsaade eden kişidir. Suçu oluşturan fiil müsaade etmektir, bağlantıyı fiilen yapan teknisyen bu kapsamda fail sayılmaz. Bağlantı türleri sınırlı sayılmıştır, doğalgaz ve yol gibi hizmetler madde dışındadır. Ayrıca fıkra şantiyeyi hedef alır. Yargıtay 4. Ceza Dairesi’nin 2014 tarihli bir kararına (K. 2014/29703) göre, yapılıp tamamlanmış bir bağ evine elektrik bağlanmasına izin verilmesi 184/2 kapsamında değerlendirilemez. Ruhsatsız inşaatın kendi şantiyesine komşunun hattından yetkisiz çekim yapılması hâli ise doktrinde ve uygulamada ayrı tartışma konusudur. Bir görüşe göre bu hâlde TCK 184/2 yerine karşılıksız yararlanma suçu (TCK m. 163) gündeme gelir. Diğer görüş, “müsaade eden her kişi”nin fail olabileceğini savunur.
TCK 184/3. Yapı kullanma izni alınmamış binalarda herhangi bir sınai faaliyetin icrasına müsaade eden kişi iki yıldan beş yıla kadar hapis cezasıyla cezalandırılır. Bu fıkra üç yönden diğerlerinden ayrılır.
- Cezası daha ağırdır, alt sınır iki yıldır.
- 184/4 uyarınca belediye sınırı veya özel imar rejimi şartı aranmaz.
- Etkin pişmanlık hükmü (184/5) bu fıkra için öngörülmemiştir.
“Sınai faaliyet”, hammaddenin makine ve iş gücüyle ürün hâline getirilmesine yönelik çalışmayı ifade eder. Ticari faaliyet bu kavramın dışındadır. Dolayısıyla yapı kullanma izin belgesi bulunmayan binada yürütülen ticari faaliyete izin vermek, 184/3 kapsamına girmez. Fail, müsaade etmeye yetkili idarecidir. Suç, müsaadenin verilmesiyle tamamlanır, faaliyetin fiilen başlaması gerekmez. İzin için başka koşulların da eksik olduğu durumlarda fiilin kamu görevlisinin görevi kötüye kullanması (TCK m. 257) olarak değerlendirilmesi gerektiği de doktrinde savunulmaktadır.
Gerekçe ile yürürlükteki metin arasındaki fark. Maddenin gerekçesi, yasalaşan metinle her noktada örtüşmez. Gerekçe, şantiyelere “gaz” bağlantısından ve “sınai veya ticari” faaliyetten söz eden bir fıkra sistematiğini yansıtmaktadır. Yürürlükteki metinde ise yalnızca elektrik, su ve telefon bağlantısı ile “sınai” faaliyet sayılmıştır. Kanunilik ilkesi uyarınca bağlayıcı olan, ceza normunun kendi metnidir. Gerekçe yorum aracı olarak yararlıdır, ancak suç tipini genişletemez.
3. Uygulama Alanı: Belediye Sınırları, Mücavir Alan, Özel İmar Rejimi ve Zaman Sınırı
Yer şartı. TCK 184/4’e göre üçüncü fıkra hariç, madde hükümleri ancak belediye sınırları içinde veya özel imar rejimine tabi yerlerde uygulanır. Bu cümle, 184/1 ve 184/2’nin ayrılmaz bir unsurudur ve her somut olayda araştırılması gerekir.
Belediye sınırları. Kavramın içeriğini 5393 sayılı Belediye Kanunu (m. 5 ve 6) ile 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu (m. 5) belirler. 6360 sayılı Kanun ile büyükşehir belediyesi bulunan illerde büyükşehir belediyesinin sınırı il mülki sınırı, ilçe belediyesinin sınırı ise ilçe mülki sınırı hâline gelmiş, köyler mahalle olarak ilçe belediyesine katılmıştır. Bu düzenlemenin yürürlüğe girmesinden önce işlenen fiillerde, aynı bölgenin o tarihteki hukuki statüsü ayrıca incelenmelidir. Ceza Genel Kurulu’nun K. 2018/540 sayılı kararına konu olay tam bu sorundan doğmuştur.
Mücavir alan. İmar Kanunu m. 5’e göre mücavir alan, imar mevzuatı bakımından belediyelerin kontrol ve sorumluluğuna verilmiş alandır. Kanun m. 45’e göre sınırları belediye sınırına bitişik olmak zorunda değildir ve köyleri kapsayabilir. Mücavir alan ile belediye sınırı arasındaki ayrım ceza uygulaması bakımından belirleyicidir. Ceza Genel Kurulu K. 2018/540 sayılı kararında şu sonuca ulaşmıştır:
- İmar Kanunu birçok yerde “belediye sınırları” ile “mücavir alan”ı ayrı ayrı anmaktadır. Kanun koyucunun TCK’da yalnızca “belediye sınırları” ve “özel imar rejimine tabi yerler”i seçmesi bilinçli bir tercihtir.
- Kanunilik ilkesi gereği, özel imar rejimi bulunmayan mücavir alanda ruhsatsız bina yapmak imar kirliliğine neden olma suçunu oluşturmaz.
- Böyle bir olayda belediye sınırı dışında kalan yer için özel imar rejimi bulunup bulunmadığı mutlaka araştırılmalıdır.
Eski bazı daire kararlarında ve doktrinde mücavir alanın da kapsama dâhil olduğu yönündeki görüşler, Ceza Genel Kurulu’nun bu kararıyla geride kalmıştır. Bugün esas alınması gereken yaklaşım budur.
Özel imar rejimi. Kanunda tanımı yoktur. Madde gerekçesi organize sanayi bölgelerini örnek göstermiştir. Ceza Genel Kurulu’nun 21.02.2012 tarihli, 570-51 sayılı kararına (K. 2018/540’ta anılmıştır) göre organize sanayi bölgeleri dışında şu kanunların kapsadığı yerler de bu nitelikte sayılabilir:
- Turizmi Teşvik Kanunu,
- Endüstri Bölgeleri Kanunu,
- Serbest Bölgeler Kanunu,
- Teknoloji Bölgeleri Kanunu,
- Kıyı Kanunu,
- Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu,
- Boğaziçi Kanunu.
Suçun işlendiği yer özel imar rejimine tabi ise belediye sınırları içinde kalıp kalmadığının ayrıca araştırılmasına gerek yoktur. Yargıtay 18. Ceza Dairesi, orman alanında kalan bir yerin suç tarihi itibarıyla özel imar rejimine tabi olup olmadığı ve 5216 sayılı Kanun’un geçici 2. maddesi kapsamında bulunup bulunmadığı konusunda uzman bilirkişi raporu alınmadan hüküm kurulmasını bozma nedeni saymıştır (E. 2015/14964, K. 2015/12258, T. 30.11.2015). Aynı daire, sit alanı olduğu ileri sürülen bir yer için de mücavir alan–özel imar rejimi araştırmasını zorunlu görmüştür (E. 2015/13802, K. 2015/11763, T. 24.11.2015). Doktrinde önerilen tanım, özel imar rejimini idari sınırlardan bağımsız olarak, belirli bir coğrafi alanda özel kanunla getirilmiş koruma amaçlı imar usul ve esasları olarak ifade eder.
Köyler. İmar Kanunu m. 27 uyarınca belediye ve mücavir alan dışında, köy nüfusuna kayıtlı ve köyde sürekli oturanların köy yerleşik alanı ve civarındaki konut, hayvancılık ve tarımsal amaçlı yapıları için inşaat ve iskân ruhsatı aranmaz. Muhtarlıktan izin alınması ve yapının fen ve sağlık kurallarına uygun olması şarttır. Bu koşullar sağlanmadan yapılan yapılar ise idari para cezası kapsamındadır. Ceza yönünden ise köy, ancak belediye veya mücavir alan sınırları içinde kalan ya da özel imar rejimine tabi bir alanda ise 184/1’in kapsamına girer.
Zaman sınırı. TCK 184, TCK m. 344 uyarınca 12 Ekim 2004’te yürürlüğe girmiştir. 765 sayılı eski Kanun’da bu suça yer verilmemiş olduğundan 12 Ekim 2004’ten önce bitirilmiş binalar bakımından TCK 184/1 uygulanamaz (CGK, E. 2015/176, K. 2018/503). 5377 sayılı Kanunla eklenen 184/6 ise ikinci ve üçüncü fıkra hükümlerini 12 Ekim 2004’ten önce yapılmış yapılar bakımından açıkça uygulama dışı bırakmıştır. Bir yapının bu tarihten önce tamamlanıp tamamlanmadığı ispat meselesidir. Savunmanın bu konuda tanık, abonelik kayıtları, tapu ve emlak vergisi kayıtları ile arşivdeki hava fotoğraflarına dayanması gerekir.
4. Suçun Unsurları
Maddi unsur. Suçun konusu, ruhsata tabi bir binadır. Fiil, yapı ruhsatiyesi almadan veya ruhsata aykırı olarak bina yapmak ya da yaptırmaktır. Fail “yapan” ya da “yaptıran” olabilir. Fiil, hareketin icrasıyla tamamlanan bir suçtur, ayrıca bir netice aranmaz. Mağdur belirli bir kişi değildir. Suçla korunan değerin sahibi olarak mağdur, toplumun kendisidir. Bu nedenle suç şikâyete bağlı değildir. Şikâyetçi olmak ya da şikâyetten vazgeçmek davanın akıbetini etkilemez.
Tamamlanma anı. Bu konuda tek bir görüş yoktur. Madde gerekçesi “inşa faaliyetinde bulunmak”tan söz ettiği için bir görüş, bina yapımına yönelik inşa faaliyetine başlanmasıyla suçun oluştuğunu, inşaat sürdükçe suçun temadi ettiğini ve inşaatın idarece tespit edilip durdurulmasından sonra yeniden devam edilmesinin yeni bir suç doğurduğunu ileri sürer. Uygulamada ise suç tarihi bakımından hem yapının inşa edildiği (tamamlandığı) tarih hem de idarenin tespit tarihi dikkate alınmaktadır. Ceza Genel Kurulu K. 2018/47’de sekiz yıllık asli zamanaşımını, fiilin tespit edildiği ve yapı tatil tutanağı düzenlenen tarihten itibaren hesaplamıştır. Öte yandan Yargıtay 18. Ceza Dairesi, savunmaya göre yapı 2002’de tamamlanmışsa, binayı kimin ne zaman yaptığının tanıklar, abonelik kayıtları, hava fotoğrafları ve keşifle tespit edilmesini zorunlu görmüştür (E. 2015/18482, K. 2016/19572, T. 21.12.2016). Bu iki yaklaşım birlikte okunmalıdır. Tarih belirsizse hüküm kurulamaz.
Manevi unsur. Suç kasten işlenir, taksirle işlenmesi mümkün değildir. Genel kast yeterlidir. Failin, yaptığı veya yaptırdığı yapının ruhsata tabi olduğunu ve ruhsat bulunmadığını ya da ruhsata aykırılığı bilmesi ve istemesi gerekir. Olası kast kavramsal olarak mümkündür, ancak uygulamada daha çok ruhsat alındığına dair makul bir inanç taşıyan faillerde tartışılır. İmar mevzuatının “ruhsat gerektirdiği” hususunda yanılma, TCK m. 30/4 anlamında kaçınılmaz bir hata olarak kabul edilmemektedir. Yapı kayıt belgesi, ruhsat muafiyeti gibi belgelere güvenerek hareket etme ise ayrıca değerlendirilir.
Hukuka aykırılık. Ruhsat ve izin, tipikliğin zaten bir unsuru olduğu için ayrıca bir hukuka uygunluk nedeni olarak değerlendirilmez. Ruhsat varsa ve ruhsata uygun inşa edilmişse suç oluşmaz. İdarenin verdiği iznin sonradan idari yargıda iptal edilmesi hâlinde failin ceza sorumluluğu ayrı bir değerlendirmeyi gerektirir. Amirin emri veya ilgilinin rızası ise bu suçta hukuka uygunluk nedeni sayılmaz, çünkü korunan değer bireysel değil toplumsaldır. İmar planı da suçun diğer unsurlarını tamamlayan bir unsurdur ve ruhsatın imar planına uygun verilip verilmediği 184/5 bakımından ayrıca önem kazanır.
5. Yapı, Bina, Yapı Ruhsatı ve Ruhsata Aykırılık Kavramları
TCK 184/1 yalnızca binadan söz eder, “yapı”dan söz etmez. İmar Kanunu m. 5’e göre yapı; karada ve suda, daimi veya muvakkat, resmî ve özel yeraltı ve yerüstü inşaatı ile bunların ilave, değişiklik ve tamirlerini içine alan sabit ve hareketli tesislerdir. Bina ise kendi başına kullanılabilen, üstü örtülü, insanların içine girebileceği, oturma, çalışma, eğlenme, dinlenme veya ibadet etmelerine ya da hayvanların ve eşyaların korunmasına yarayan yapıdır. Her bina bir yapıdır, ancak her yapı bina değildir. Bu ayrım ceza hukukunda kıyas yasağının doğrudan sonucudur. Ceza Genel Kurulu’nun E. 2015/176, K. 2018/503 sayılı kararına göre bahçe duvarı, istinat duvarı, yüzme havuzu, iskele, köprü, tünel ve yol gibi imalatlar suç kapsamına girmez. Kaynaklardan birinde yapı tanımı İmar Kanunu m. 30’a atfedilmektedir. Doğru atıf m. 5’tir, m. 30 yapı kullanma iznini düzenler.
Bina niteliğinin tespitinde Yargıtay üç ölçüt kullanır: imalatın taşıyıcı unsuru etkilemesi, kapalı alan (alan) kazandırması ve malzemenin kalıcı, sabit olması. Bina betonarme olmak zorunda değildir, ahşap binalar da kapsama girer. Ruhsata tabi olmak yeterlidir, belirli bir büyüklük ya da yükseklik aranmaz.
Yapı ruhsatı, yeni bir yapının yapılması veya mevcut yapıda esaslı onarım, tadilat ya da ilave yapılması için yetkili idarece verilen izindir. Yapı kullanma izin belgesi ise yapı bittiğinde, yapının ruhsat ve eklerine uygun olduğu ve kullanılmasında fen bakımından sakınca bulunmadığı tespit edildikten sonra verilir (İmar Kanunu m. 30). Ruhsatlı olarak yapılan yapının izin alınmadan kullanılması ya da kullanım amacının değiştirilmesi TCK 184/1 kapsamında değildir. Örneğin konut olarak ruhsatlandırılan yapının düğün salonu olarak kullanılması 184/1’i oluşturmaz, idari yaptırımlara tabidir.
Ruhsatsız yapı, ruhsat hiç alınmadan başlanan inşaatı ifade eder. Ruhsata aykırı yapı ise ruhsat ve eki projelerden sapılarak yapılan imalattır. Ruhsata aykırılığın suça dönüşmesi için sapmanın bina niteliğinde olması gerekir.
Pratik örnekler şöyle değerlendirilir.
Ruhsatlı binada sonradan yapılan değişiklikler. Ruhsata uygun yapılan binada sonradan ruhsatsız değişiklik yapılmasının 184/1 kapsamına girmediğini savunan görüşler vardır. Ceza Genel Kurulu K. 2018/503’te bu sorunun değişikliğin niteliğine göre çözülmesi gerektiğini belirtmiştir. İmar Kanunu m. 21/3’e göre derz, sıva, boya, badana, doğrama, döşeme ve tavan kaplamaları, elektrik ve sıhhi tesisat tamirleri, çatı onarımı ve taşıyıcı unsuru etkilemeyen diğer tadilatlar ruhsata tabi değildir ve suç oluşturmaz. Bunların dışındaki değişiklikler ise ancak bina niteliği taşıyorsa ya da taşıyıcı unsuru etkileyen esaslı tadilat niteliğindeyse suç oluşturur. Aksi hâlde yalnızca İmar Kanunu m. 42’deki idari yaptırım uygulanır.
Balkon kapatma. Balkonun PVC veya cam ile kapatılması, alan kazandırmıyor ve taşıyıcıyı etkilemiyorsa suç oluşturmaz (Yargıtay 4. CD, E. 2012/9298, K. 2012/6669, T. 15.03.2012). Buna karşılık balkonu genişleterek teras hâline getirmek alan kazandırır ve suç oluşturabilir. Ceza Genel Kurulu K. 2018/503’te, dubleks dairede ön balkonun plastik doğrama ile kapatılarak 7,20 m², arka balkonun yan kısmında duvar örülerek 2,5 m² kapalı alan oluşturulmasını suç saymamış, ancak karar da basit bir “balkon kapatma suç değildir” hükmü içermemiştir. Çünkü imalatın yapım tarihi, binanın taşıyıcı unsuruna etkisi ve taşınmazın edinilme biçimi araştırılmadan hüküm kurulmasını bozma nedeni saymıştır.
Teras ve çatı. Teras üzerinde çelik konstrüksiyonla, etrafı açık olarak yapılan örtünün bina niteliği taşımadığı kabul edilmiştir (CGK, E. 2020/329, K. 2022/823). Terasta kapalı oda yapılması veya çatı arasının genişletilerek bağımsız daire oluşturulması ise bina niteliği taşır. Yargıtay 18. Ceza Dairesi E. 2015/18366, K. 2017/607’de çatı arasına bağımsız daire yapılması olayını 184/1 kapsamında ele almıştır. Çatı onarımı ve kiremit aktarılması ruhsata tabi değildir.
Kaçak kat ve alan genişletme. Mevcut binaya yeni kat eklemek, çekme kat yapmak, çıkmaları kapatarak kapalı alan kazanmak bina niteliğindedir ve ruhsat gerektirir. Ceza Genel Kurulu E. 2014/4-806, K. 2015/167 sayılı kararında, tasdikli projeye aykırı olarak zemin kat çıkma altlarının, normal kat açık çıkmalarının kapatıldığı, çekme kat ve teras yapıldığı yaklaşık 230 m² kaçak alan oluşturulan bir olayı TCK 184/1 kapsamında ele almıştır.
İç tadilat ve taşıyıcı sisteme müdahale. Bina içinde duvar yıkma ya da alanı yeniden bölme, taşıyıcı sistemi veya inşaat alanını etkilemiyorsa kural olarak idari bir meseledir. Taşıyıcı unsuru etkiliyorsa esaslı tadilat niteliğindedir. Yargıtay 4. Ceza Dairesi, yangın sonrası yapılan tadilatın taşıyıcıyı etkileyip etkilemediği ve alan artışı sağlayıp sağlamadığı konularında bilirkişiden ek rapor alınmadan hüküm kurulmasını bozmuştur (E. 2020/5646, K. 2022/14490).
Eklenti ve sundurma. Bina niteliğinde olmayan basit eklentiler suç oluşturmaz. Tuğla duvarlı, sac çatılı bir eklentinin işçi barınağı olarak yapılması ise bina sayılmıştır (4. CD, E. 2012/12489, K. 2012/15384, T. 03.10.2012). Profil ayaklar üzerine yapılan, etrafı açık ahşap sundurma bina vasfında değildir (4. CD, E. 2021/20028, K. 2024/896).
Konteyner ve prefabrik yapı. Temelsiz, yere sabitlenmeyen, taşınabilir konteyner bina değildir (4. CD, E. 2013/23055, K. 2014/31439, T. 02.12.2014). Yere sabitlenmiş prefabrik yapılar ise bina sayılır. Konteynerin tekerlekli olması durumunda tekerleklerin taşımaya elverişli olup olmadığı bilirkişi tarafından araştırılmalıdır (18. CD, K. 2016/11620).
Baz istasyonu ve istinat duvarı. Baz istasyonu güç ünitesini koruyan, üstü örtülü yapılar eşyaların korunmasına yarayan bina niteliğinde olabilir. Yargıtay 18. Ceza Dairesi, bu yapılar için inşa tarihi ve bina niteliği konusunda ek rapor alınmasını zorunlu görmüştür (E. 2015/14176, K. 2015/9910, T. 03.11.2015). Aynı daire, istinat duvarının bina olmadığını, bu nedenle suç oluşturmadığını belirtmiştir (E. 2015/32893, K. 2015/11150, T. 26.10.2015).
Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği’nde esaslı tadilat; taşıyıcı unsuru, inşaat alanını, kullanım amacını veya ruhsat eki projeleri değiştiren işlemler olarak tanımlanmaktadır. Yönetmelikte 2026 yılı Temmuz ayında yapılan değişiklikler meslek yayınlarında ruhsat muafiyeti ve emsal bakımından tartışılmaktadır. Ruhsat muafiyeti tanınmış bir imalat için izin alınmadığı gerekçesiyle ceza verilemez. Muafiyet kapsamının güncel metinden kontrol edilmesi gerekir. Sonradan getirilen lehe düzenlemelerin ceza davasına etkisi, TCK m. 7/2’deki lehe kanun ilkesi çerçevesinde tartışmalıdır. Tamamlayıcı norm niteliğindeki yönetmeliklerin lehe kanun ilkesine tabi olup olmadığı doktrinde ayrı bir sorundur.
6. Teşebbüs, İştirak ve İçtima
Teşebbüs. TCK 184/1’de inşaata fiilen başlanmakla suç tamamlanır. Malzeme toplama gibi hazırlık hareketleri teşebbüs aşamasına gelmez. Doktrinde ağırlıklı görüş bu yöndedir ve 184/1 bakımından teşebbüsün mümkün olmadığı kabul edilir. 184/2’de müsaade verilmiş ancak bağlantı faal hâle gelmemişse teşebbüs tartışılabilir. 184/3’te müsaade ile suç tamamlandığı için teşebbüs söz konusu olmaz.
İştirak ve azmettirme. Maddede özel bir iştirak hükmü yoktur, TCK m. 37–39 uygulanır. İnşaatı bilerek yürüten müteahhit ve yapı sahibi müşterek fail olabilir. Yapı kullanma izni bulunmayan sınai işletme sahibinin, izin veren görevliyi azmettirmesi de mümkündür.
Zincirleme suç. Aynı suç işleme kararı kapsamında, değişik zamanlarda aynı suçun birden fazla işlenmesi hâlinde TCK m. 43 uygulanabilir. Mühür bozma suçunda bunun uygulaması Yargıtay kararlarında görülmektedir (11. CD, E. 2024/6466, K. 2025/3898).
Fikri içtima. TCK m. 44 uyarınca bir fiille birden fazla farklı suç işlenirse en ağır cezayı gerektiren suçtan ceza verilir. 184/1 ile özel kanunlardaki suçlar arasında bu kural gündeme gelir. Yargıtay 18. Ceza Dairesi, Boğaziçi Kanunu kapsamında kalan bölgede bina niteliğinde izinsiz imalat yapılması hâlinde TCK 184/1 ile 2960 sayılı Kanun’un 18. maddesindeki suçun oluşacağını, fiilin tek olması nedeniyle TCK m. 44 uyarınca daha ağır cezayı öngören 184/1’e göre hüküm kurulacağını belirtmiştir (E. 2015/18248, K. 2016/12034, T. 01.06.2016). Aynı yaklaşım 2863 sayılı Kanun bakımından da uygulanmış, 18. Ceza Dairesi sit alanı sorununda ilgili kurumdan sorulması, 2863’e muhalefetten suç duyurusunda bulunulması ve TCK m. 44 uyarınca daha ağır suçtan hüküm kurulmasını istemiştir (E. 2015/13802, K. 2015/11763). Yargıtay 12. Ceza Dairesi ise 2014’te, özel kanundaki suç ile TCK’daki suç arasında fikri içtima uygulanamayacağını, 2863 sayılı Kanun’un özel kanun niteliğinde olduğunu kabul etmişti. Ceza Genel Kurulu bu uyuşmazlığı zamanaşımı nedeniyle düşme kararıyla sonuçlandırmış ve içtima sorununu esastan karara bağlamamıştır (E. 2014/516, K. 2018/47, T. 20.02.2018). Bu konu bu nedenle hâlâ ayrı değerlendirmeyi gerektirir.
7. TCK 184/5: Etkin Pişmanlık
TCK 184/5’e göre kişinin ruhsatsız ya da ruhsata aykırı olarak yaptığı veya yaptırdığı binayı imar planına ve ruhsatına uygun hâle getirmesi hâlinde birinci ve ikinci fıkra hükümleri uyarınca kamu davası açılmaz, açılmış kamu davası düşer, mahkûm olunan ceza bütün sonuçlarıyla ortadan kalkar. Hüküm, hükümet tasarısında ve Adalet Komisyonu metninde yoktu, TBMM Genel Kurulu’nda verilen bir önergeyle maddeye eklenmiştir. Önerge gerekçesine göre amaç, imar kirliliğine aykırı davranışların ortaya çıkardığı sonuçların ortadan kaldırılmasıdır.
Hukuki nitelik. Ceza Genel Kurulu bu hükmün hem etkin pişmanlık hem de onarıcı adalet anlayışının bir ürünü olduğunu belirtmiştir. Kanun koyucu failin cezalandırılmasından çok, suçun olumsuz etkilerinin ortadan kaldırılmasını ve yeniden işlenmesinin önlenmesini amaçlamıştır (E. 2014/4-806, K. 2015/167). Ceza Genel Kurulu E. 2017/18-684, K. 2018/479’da (T. 25.10.2018) etkin pişmanlığın unsurlarını şöyle sıralamıştır: kanunda bu imkânı tanıyan bir düzenlemenin bulunması, suçun tamamlanmış olması, failin kanunda öngörülen biçimde aktif bir davranışta bulunması ve bu davranışın iradi olması. Failin cezadan kurtulma saiki taşıması etkin pişmanlığı engellemez, önemli olan salt bu saikle hareket edilmemesidir.
Kapsam. Hüküm yalnızca birinci ve ikinci fıkra suçları için geçerlidir. 184/3’teki sınai faaliyete müsaade etme suçu bakımından bu imkân yoktur. Etkin pişmanlıktan yararlanacak kişi, hakkında soruşturma yapılan, kamu davası açılan ya da mahkûm edilen failin kendisidir.
İçerik: imar planına ve ruhsata uygunluk. Kanunun aradığı, yapının hem imar planına hem ruhsata uygun hâle getirilmesidir. Bunun yolları şunlardır: ruhsat alınması, ruhsata aykırılığın giderilmesi (aykırı kısmın yıkılması veya projeye uygun hâle getirilmesi) ya da yapının tamamen yıkılması. Yargıtay 18. Ceza Dairesi, ruhsatsız binanın ruhsata bağlanması, ruhsata aykırı binanın ruhsata uygun hâle getirilmesi veya tamamen yıkılarak ortadan kaldırılması gerektiğini belirtmiştir. Aynı kararda, bilirkişi raporunda yalnızca doğramaların, iç kapıların ve tavan lambrisinin söküldüğünün belirtilmesi, alanın ruhsata uygun hâle getirilip getirilmediği veya tamamen yıkılıp yıkılmadığı konusunda ek rapor alınmadan düşme kararı verilmesi bozma nedeni sayılmıştır (E. 2015/18366, K. 2017/607, T. 17.01.2017). Kısmi düzeltme, para cezası ödenmesi veya imalatın içinin boşaltılması yeterli değildir.
Zaman. 184/5 bakımından süre şartı aranmaz. Etkin pişmanlık soruşturma aşamasında kamu davasının açılmasını önler (kovuşturmaya yer olmadığına karar verilir). Kovuşturma aşamasında dava düşer (CMK m. 223/8). Hüküm kurulduktan sonra, hatta hüküm kesinleşse bile ceza bütün sonuçlarıyla ortadan kalkar. Ceza Genel Kurulu bu yönü, 184/5’in CMK m. 231’deki HAGB’ye göre daha lehe olduğunun gerekçelerinden biri olarak saymıştır.
İdarece yıkım. İdare İmar Kanunu m. 32 uyarınca yapıyı yıktığında, yalnızca yıkımın gerçekleşmesi 184/5’in uygulanması için yeterli değildir. Çünkü etkin pişmanlığın zorunlu unsuru olan failin aktif davranışı yoktur. Ceza Genel Kurulu ise yapı sahiplerinin yıkımı kendi imkânlarıyla yapamayacağı, yıkım masraflarını nasılsa ödeyecekleri düşüncesiyle idarenin yıkımını beklemelerinin doğal olduğunu kabul etmiş ve bu hâlde şu araştırmanın yapılmasını istemiştir: fail yıkıma fiilen karşı gelmiş mi, yıkım masraflarını cebri icra gibi bir zorlama olmaksızın kendiliğinden ödemiş mi. İki koşul da gerçekleşmişse 184/5 uygulanır (E. 2017/18-684, K. 2018/479). Yargıtay 4. Ceza Dairesi, temyiz dilekçesine yıkım bedelinin ödendiğine dair makbuz eklenmesi durumunda, bedelin sanık tarafından iradi olarak ödenip ödenmediğinin araştırılmasını gerekli görmüştür (E. 2024/4162, K. 2025/7872).
Doğal afet. Yargıtay 4. Ceza Dairesi, suça konu binanın depremde tamamen yıkıldığı yönündeki beyan karşısında, binanın gerçekten yıkılıp yıkılmadığının araştırılmasını ve sonuca göre 184/5’in koşullarının oluşup oluşmadığının tartışılmasını zorunlu görmüştür (E. 2024/11890, K. 2025/11628).
HAGB ile ilişki. Ceza Genel Kurulu, 184/5’ten yararlanma imkânı bulunan fail hakkında CMK m. 231’deki hükmün açıklanmasının geri bırakılmasının uygulanamayacağını kabul etmiştir. Gerekçesi şudur: 184/5 daha lehe sonuçlar doğuran özel bir düzenlemedir ve failin bu özel düzenlemenin gereğini yerine getirmemesi hâlinde ayrıca HAGB şartlarının değerlendirilmesine gerek yoktur (E. 2014/4-806, K. 2015/167). Kararda iki üye karşı oy kullanmıştır. Karşı oyun özü, 184/5 ile CMK m. 231’in farklı kurumlar olduğu, aralarında dışlama ilişkisi öngörülmemiş bulunduğu ve yasanın açıkça yasaklamadığı bir hakkın yorumla daraltılmasının kanunilik ilkesine aykırı düşeceğidir. Yargıtay 4. Ceza Dairesi önceki kararlarında HAGB’nin uygulanabileceği görüşünde idi. Bugün uygulamada esas alınacak olan, Ceza Genel Kurulu’nun görüşüdür.
Yapı kayıt belgesi. 7143 sayılı Kanun ile İmar Kanunu’na eklenen geçici 16. madde, 31.12.2017’den önce yapılmış ruhsatsız yapılar için yapı kayıt belgesi imkânı getirmiştir. Yargıtay, belgenin alınıp alınmadığının araştırılmasını zorunlu görmüş ve belgeye ilişkin bilgilerdeki çelişkinin giderilmesi için ilgili kurumdan yazıyla sorulmasını istemiştir (4. CD, E. 2020/5455, K. 2021/4655). Başka bir kararda hükümden sonra sunulan yapı kayıt belgesi nedeniyle sanığın hukuki durumunun yeniden değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir (4. CD, E. 2021/43049, K. 2022/8040). Belgenin ceza sonucu doktrinde tartışmalıdır. Bazı yazarlara göre 184/5 kapsamında düşme kararı verilmelidir, bazılarına göre geçici 16’nın özel bir hukuka uygunluk hâli oluşturduğu kabul edilerek beraat kararı verilmelidir. Belgenin mühür bozma suçu bakımından koruma sağlamadığı yönünde bir bölge adliye mahkemesi kararı (İzmir BAM 6. CD, 05.11.2019) yayımlanmıştır. Bu kararın E. ve K. numaralarına ulaşılamamıştır. Yazının hazırlandığı tarih itibarıyla yeni bir imar barışı yasası yürürlükte değildir. Açık bir başvuru dönemi bulunup bulunmadığı ilgili kurumlardan teyit edilmelidir.
8. Mühür Bozma (Mühür Fekki) Suçu: TCK 203
Norm. TCK 203’e göre kanun veya yetkili makamların emri uyarınca bir şeyin saklanmasını veya varlığının aynen korunmasını sağlamak için konulan mührü kaldıran veya konuluş amacına aykırı hareket eden kişi, altı aydan üç yıla kadar hapis veya adli para cezası ile cezalandırılır. Suç, TCK’nın “Kamu Güvenine Karşı Suçlar” bölümünde düzenlenmiştir. Ceza Genel Kurulu, kanun koyucunun bu suçu devlet otoritesine karşı suçlar arasına değil, kamu güvenine karşı suçlar arasına yerleştirdiğine işaret etmiştir (E. 2017/23, K. 2017/452, T. 31.10.2017).
Seçimlik hareketler. Suç iki biçimde işlenir: mührün kaldırılması veya mührün konuluş amacına aykırı hareket edilmesi. Bu hareketlerden biri yapılmakla suç tamamlanır, ayrıca zarar veya somut tehlike aranmaz. Mührün sökülmesi, yırtılması, bozulması veya yakılması fark etmez. Mühür sökülmese bile mührün konuluş amacına aykırı hareket edilmesi suç oluşturur. İnşaatı mühürlenen kişinin mühre dokunmadan inşaata devam etmesi buna örnektir. İmar Kanunu m. 32 de bunu açıkça öngörmüştür: inşaat mühürlendikten sonra herhangi bir nedenle inşaata devam olunması hâlinde, mühür sağlam bırakılmış olsa bile sökülmüş sayılır ve Türk Ceza Kanunu’nun mühür fekkine ilişkin hükümleri uygulanır (bu madde metni Ceza Genel Kurulu E. 2017/18-684, K. 2018/479 kararında aktarılmıştır).
Mühürleme işleminin hukuki niteliği ve geçerliliği. Mühür, kanunun verdiği yetkiye dayanılarak ve yetkili makamın emri üzerine konulmalıdır. Hukuken geçersiz bir mührün bozulması suç oluşturmaz (CGK, E. 2014/455, K. 2014/541, T. 09.12.2014). Yargıtay 11. Ceza Dairesi, özelleştirilen elektrik dağıtım şirketlerinin kamusal yetki kullanmaması nedeniyle bu şirketlerce konulan mühürlerin bozulmasının TCK 203 kapsamında suç oluşturmadığını kabul etmiştir. İdari yargı tarafından iptal edilen bir mühürleme işlemine dayanılarak da ceza verilemez. Mühürleme tutanağının, mührün fiilen uygulandığını gösteren belgelerin ve düzenleyen görevlilerin dinlenmesinin önemi büyüktür. Bursa Bölge Adliye Mahkemesi 8. Ceza Dairesi’nin 24.09.2020 tarihli bir kararında, fiilen mühürleme yapılmamış, yalnızca yapı tatil tutanağı düzenlenmiş olduğu için tutanaktan sonra inşaata devam edilmesinin suçu oluşturmadığı kabul edilmiştir (bu kararın E. ve K. numaraları doğrulanamamıştır).
Mühürlemenin bilinmesi (tebliğ). Ceza Genel Kurulu, kast bakımından sanığın mühürleme işleminden haberdar olmasının yeterli olduğunu, mühürleme tutanağının tebliğine ilişkin ayrıca bir yasal zorunluluk bulunmadığını belirtmiştir (E. 2017/23, K. 2017/452). İmar Kanunu m. 32’ye göre yapı tatil tutanağının yapıya asılması tebliğ yerine geçer, ancak asılma işleminin gerçekleştiğinin ispat edilmesi gerekir.
Manevi unsur. Suç yalnızca kasten işlenir. Genel kast yeterlidir, saik önemli değildir. Failin mührün yetkili merci tarafından konulduğunu ve eşyanın korunmasını amaçladığını bilmesi, hareketinin mührü kaldırmaya veya amaca aykırı olmaya yönelik olduğunu bilmesi ve bunu istemesi gerekir. Mal bozulmasın veya işçiler işsiz kalmasın gibi gerekçeler suçun oluşmasını engellemez.
Teşebbüs ve iştirak. Mührü sökmeye başlayıp tamamlayamamak teşebbüs olarak değerlendirilebilir. Mühür sökülmeden devam edilmesi biçimindeki hareketlerde teşebbüs güçtür. İştirak bakımından Yargıtay, işyerini birlikte işletmenin mührün birlikte bozulduğunu göstermediğini, her sanığın mühür bozma eylemine nasıl katıldığının ortaya konması gerektiğini belirtmiştir (11. CD, 02.07.2014).
İçtima, tekerrür ve zamanaşımı. İddianame düzenlenene kadar işlenen birden fazla mühür bozma eylemi zincirleme suç hükümlerine göre tek suç sayılır ve ceza artırılır. İddianameden sonra işlenen eylemler ayrı suç oluşturur. Yargıtay 11. Ceza Dairesi, farklı dosyalarda mükerrer yargılamaya yol açılmaması ve zincirleme suç hükümlerinin değerlendirilebilmesi için adli sicil kaydının ve diğer dosyaların getirtilmesini zorunlu görmüştür (E. 2024/6466, K. 2025/3898). Tekerrür hükümleri (TCK m. 58) kendi şartlarına göre ayrıca değerlendirilir. Dava zamanaşımı TCK m. 66/1-e gereği sekiz yıldır, kesilme hâlinde en çok oniki yıla çıkabilir (m. 67/4). Yargıtay 11. Ceza Dairesi, HAGB’nin kesinleşmesi ile denetim süresi içindeki yeni kasıtlı suç arasında zamanaşımının durmasını da hesaba katarak, onikiyıllık sürenin dolması nedeniyle davanın düşmesine karar vermiştir (E. 2022/3780, K. 2025/12577).
Yaptırım ve usul. Ceza hapis ya da adli para cezası olarak öngörülmüştür, ikisi birlikte verilemez. Hâkim hapis cezasını seçmişse, Yargıtay uygulamasına göre bu ceza artık adli para cezasına çevrilemez. HAGB ve erteleme ise mümkündür. Mühür bozma suçu zarar doğurmaya elverişli bir suç olmadığından, CMK m. 231/6-c’deki zararın giderilmesi şartı bu suçta aranmaz. Yargıtay 2. Ceza Dairesi bunu Ceza Genel Kurulu’nun 03.02.2009 tarihli, 2008/11-250 E., 2009/13 K. sayılı kararına atıfla belirtmiştir. Suç şikâyete tabi değildir, uzlaşma kapsamında yer almaz. Görevli mahkeme asliye ceza mahkemesidir. Seri muhakeme usulü uygulanabilir. TCK 203 bakımından etkin pişmanlık hükmü bulunmamaktadır.
9. TCK 184 ile TCK 203 Arasındaki İlişki
Ruhsatsız yapının mühürlenmesine rağmen mührün bozulması ya da inşaata devam edilmesi hâlinde ne olacağı uygulamada sık karşılaşılan bir sorudur. Cevap şu değerlendirmeye dayanır.
Mühür bozma, 184’ün unsuru değildir. TCK m. 42 bileşik suçu, biri diğerinin unsurunu veya ağırlaştırıcı nedenini oluşturması dolayısıyla tek fiil sayılan suç olarak tanımlar. Bu tür suçlarda içtima hükümleri uygulanmaz. Ancak bir suçun diğerinin unsuru olduğunun kanunda açıkça gösterilmesi gerekir. TCK 184’te mühür bozma bir unsur ya da ağırlaştırıcı neden olarak yer almamaktadır. Dolayısıyla TCK 203 bağımsız bir suçtur.
Korunan değerler farklıdır. 184 imar düzenini ve çevreyi, 203 ise kamu idaresinin iradesinin etkisiz kılınmasına karşı kamu güvenini ve devlet otoritesini korur. Doktrinde bu farktan hareketle her iki suçtan soruşturma ve kovuşturma yapılması gerektiği savunulmaktadır. 3194 sayılı Kanun’un 32. maddesi de mühür fekkine ilişkin TCK hükümlerine açıkça atıf yaparak iki alanı birbirine bağlamıştır.
Fiil birliği sorunu. Fikri içtimanın (TCK m. 44) uygulanabilmesi için tek bir hareketin birden fazla farklı suçu oluşturması ve icra hareketlerinin kısmen de olsa ortak olması gerekir. Ruhsatsız inşaat yapılırken yapı mühürlenip tutanak düzenlendikten sonra mührün kaldırılıp inşaata devam edilmesi hâlinde, mühürleme bir hukuki kesinti oluşturur ve ayrı bir iradi hareket söz konusudur. Bu durumda birden fazla hareket bulunduğundan fikri içtima değil gerçek içtima uygulanır. Fail bir veya birkaç kez 184/1’i, bir kez TCK 203’ü ihlal etmiş olur. 184/1’in birden fazla kez ihlal edildiği hâllerde ise şartları varsa TCK m. 43 (zincirleme suç) hükümleri ayrıca tartışılır. Karşı yönde, mühür bozma ile inşaata devam etmenin tek hareketle iki suçu oluşturduğunu savunan yazarlar da bulunmaktadır. Bu görüşe göre fikri içtima uygulanarak daha ağır cezayı öngören 184/1’e göre ceza verilir.
Uygulamadaki durum. Yargıtay 18. Ceza Dairesi E. 2015/14744, K. 2015/11330 (T. 18.11.2015) sayılı kararında, aynı sanık hakkında hem mühür bozma hem imar kirliliğine neden olma suçundan ayrı hükümler kurulduğunu göstermektedir. Mühür bozma suçuna ilişkin hüküm, ceza miktarı nedeniyle temyiz edilemez bulunmuş, imar kirliliği hükmü ise mücavir alan nedeniyle eksik araştırmadan bozulmuştur. Ceza Genel Kurulu K. 2018/540’ın konusu da yapı tatil tutanağı sonrası mührün bozulması nedeniyle suç duyurusu yapılan bir olaydır. İki suçun birlikte ele alınması yerleşik uygulamadır. Ancak bu iki suç arasındaki içtima konusunu doğrudan ve esastan çözen bir Ceza Genel Kurulu kararına ulaşılamamıştır. Bu nedenle bu konudaki değerlendirmeler doktrinsel yaklaşıma ve daire uygulamasına dayanmaktadır.
184/5 ile 203 ilişkisi. Binanın ruhsata uygun hâle getirilmesi 184/1 yönünden kamu davasını ortadan kaldırabilir, ancak TCK 203 bakımından etkin pişmanlık düzenlenmediğinden mühür bozma suçu bu durumdan etkilenmez. Yapı kayıt belgesi de mühür bozma suçu bakımından koruma sağlamaz.
Örnek. Belediye ruhsatsız inşaatı mühürlemiş ve yapı tatil tutanağını asmıştır. Yapı sahibi bir hafta sonra mührü söküp inşaata devam etmiştir. Önceki inşaat faaliyeti 184/1 kapsamındadır. Mühürden sonraki inşaat devamı ve mührün sökülmesi TCK 203’ü oluşturur. Hâkim her iki suç bakımından kast ve mührün geçerliliğini araştırmalıdır. Sonradan yapı ruhsata uygun hâle getirilirse 184/1 yönünden 184/5 devreye girer, mühür bozma ise ayrıca yargılanmaya devam eder.
10. İdari Yaptırımlar ile Ceza Sorumluluğunun İlişkisi
3194 sayılı Kanun m. 32. İdare, yapının ruhsatsız veya ruhsata aykırı yapıldığını öğrendiğinde inşaatın mevcut hâlini tespit eder, yapıyı mühürleyerek inşaatı durdurur ve yapı tatil tutanağı düzenler. Tutanağın bir sureti yapıya asılır ve askı tarihinde yapı sahibine tebliğ edilmiş sayılır. Yapı sahibine ruhsat alması ya da yapıyı ruhsata uygun hâle getirmesi için bir ayı geçmeyen süre verilir. Bu sürede ruhsat alınır veya yapı uygun hâle getirilirse mühür kaldırılır. Süre içinde bu yapılmazsa varsa ruhsat iptal edilir, yapı belediye encümeni veya il idare kurulu kararıyla yıktırılır ve masraf yapı sahibinden tahsil edilir. Ceza Genel Kurulu yıkım masrafının tahsilinin imar para cezası niteliğinde olmadığını vurgulamıştır.
3194 sayılı Kanun m. 42. Ruhsatsız veya ruhsata aykırı yapı için yapı sahibine, müteahhide ve aykırılığı altı iş günü içinde bildirmeyen fenni mesullere idari para cezası verilir. Maddenin bugünkü hâli, Anayasa Mahkemesi’nin 2008 tarihli iptal kararı üzerine 5940 sayılı Kanunla yeniden düzenlenmiştir. Ceza, yapı sınıf ve grubuna göre aykırılığın her bir metrekaresi için birim tutar esasıyla hesaplanır ve 7226 sayılı Kanunla eklenen (ç) bendiyle, aykırı alan ile arsanın emlak vergisine esas birim değerinin çarpımı kadar ilave ceza öngörülür. Cezanın tebliğinden itibaren bir ay içinde aykırılık giderilir ve yapı mevzuata uygun hâle getirilirse bu ilave ceza tahsil edilmez. Cezanın şahsiliği ilkesi gereği idari para cezası, aykırı imalatı fiilen yapan veya yaptıran gerçek sorumluya yöneltilmelidir.
Ne bis in idem. Aynı yapı için idari para cezası, yıkım ve ceza davası birlikte yürüyebilmektedir. Bu üçlü yapı, “aynı fiilden dolayı iki kez cezalandırılmama” ilkesi bakımından sorun doğurur. AİHM, Sergey Zolotukhin/Rusya (Büyük Daire, 2009) kararında “aynı fiil” ölçütünü olgusal çerçeveye göre belirlemiş, Engel/Hollanda ölçütleri ise yaptırımın “cezai” niteliğinin ayrıca değerlendirilmesini gerektirmiştir. İdari para cezasının ağırlığı ve kısmen ilave ceza niteliğindeki (ç) bendi bu tartışmayı canlı tutmaktadır. Kabahatler Kanunu m. 15/3 uyarınca bir fiil hem kabahat hem suç olarak tanımlanmışsa yalnızca suçtan dolayı yaptırım uygulanır, suçtan dolayı yaptırım uygulanamayan hâllerde ise kabahat dolayısıyla yaptırım uygulanır. İmar mevzuatı bakımından bu kuralın nasıl işleyeceği tartışmalıdır. Uygulamada yıkım kararı ve idari para cezası idari yargıda ayrı ayrı dava edilmektedir. Basına yansıyan bir olayda, ruhsatsız eklenti nedeniyle ceza mahkemesinde yargılanan kişiye ayrıca kesilen idari para cezası, aynı fiilden iki kez cezalandırılmama ilkesine dayanılarak iptal edilmiş ve karar İzmir Bölge İdare Mahkemesi 5. İdari Dava Dairesi’nin 11 Kasım 2025 tarihli kararıyla onanmıştır.
Ceza mahkemesinin imar mevzuatını değerlendirmesi. Ceza hâkimi, suçun tamamlayıcı normu olan imar mevzuatının uygulanıp uygulanmadığını, yapının bina niteliğinde olup olmadığını, ruhsata aykırılığın bulunup bulunmadığını ve yapının imar planına uygunluğunu kendisi incelemek zorundadır. İdarenin imar para cezası kararı ya da yapı tatil tutanağı, bu incelemenin yerini tutmaz. Buna karşılık geçerli bir ruhsatın varlığı veya iptal edilmiş bir mühürleme gibi idari işlemler ceza sorumluluğunu doğrudan etkiler.
11. Soruşturma ve Kovuşturma Süreci
Başlangıç. İmar kirliliğine neden olma suçu şikâyete tabi değildir, savcılık resen soruşturma yapar. Uygulamada soruşturma çoğunlukla belediyenin yapı tatil tutanağı ve suç duyurusu yazısı ile başlar. Kamu görevlileri görevleri sırasında öğrendikleri suçu bildirmekle yükümlüdür (CMK m. 158, TCK m. 279).
Deliller. Dosyanın temelini şu belgeler oluşturur: yapı tatil tutanağı, ruhsat ve proje kayıtları, imar planları ve imar durum yazıları, belediye yazışmaları, tapu kayıtları, fotoğraflar, hava fotoğrafları, uydu görüntüleri, elektrik ve su abonelik kayıtları, tanık beyanları ve keşif sonrası alınan fen bilirkişi raporu. Savunma, bu delillerin şu hususlara ilişkin tutarlı bir tablo oluşturup oluşturmadığına bakar: yapının bina niteliği, taşıyıcıya etkisi, alan artışı, yapım tarihi, failin kimliği ve yerin belediye sınırları ya da özel imar rejimi içinde kalıp kalmadığı.
Kovuşturma. Kamu davası asliye ceza mahkemesinde görülür. Yetkili mahkeme, suçun işlendiği yer (yapının bulunduğu yer) mahkemesidir (CMK m. 12). Uzlaşma kapsamında değildir. Mahkemenin araştırması gereken başlıca hususlar şunlardır:
- Yapının bina vasfı ve inşa tarihi,
- Belediye sınırı veya özel imar rejimi içinde olup olmadığı,
- Failin kim olduğu ve kastı,
- Ruhsata aykırılığın niteliği,
- 184/5 bakımından yapının uygun hâle getirilip getirilmediği,
- 12.10.2004 öncesi tamamlanmış olup olmadığı,
- Yapı kayıt belgesi bulunup bulunmadığı.
Eksik araştırma nedeniyle bozma. Yargıtay, imar kirliliği kararlarını en sık eksik araştırma nedeniyle bozmaktadır. Başlıca bozma gerekçeleri şunlardır:
- Belediye sınırı, mücavir alan ve özel imar rejimi araştırılmadan hüküm kurulması (CGK K. 2018/540, 18. CD E. 2015/14964, E. 2015/13802, E. 2015/14744).
- Yapının bina niteliği ve inşa tarihi konusunda bilirkişi raporu alınmaması (CGK K. 2018/503; 18. CD E. 2015/14176).
- Failin kim olduğunun ve yapının ne zaman yapıldığının tanık, abonelik ve hava fotoğrafı gibi delillerle belirlenmemesi (18. CD E. 2015/18482).
- 184/5 kapsamında yapının uygun hâle getirilip getirilmediğinin ve belediyeden bilgi alınıp alınmadığının araştırılmaması (18. CD E. 2015/18366).
12. Emsal Yargıtay Kararları Işığında Uygulama
YARGITAY CEZA GENEL KURULU, E. 2014/4-806, K. 2015/167, T. 26.05.2015
Müteahhit sanık, tasdikli projeye aykırı olarak çıkma altlarını kapatmış, çekme kat ve teras yapmış, yaklaşık 230 m² kaçak alan oluşturmuştur. Encümen yıkım kararı vermiş, mahkemece süre tanınmasına rağmen yapı uygun hâle getirilmemiştir. Sorun, 184/5’ten yararlanma imkânı bulunan failde CMK m. 231’in (HAGB) uygulanıp uygulanamayacağıdır. Genel Kurul, 184/5’i çevreyi koruyan, onarıcı adalet anlayışına dayalı özel ve daha lehe bir etkin pişmanlık hükmü olarak nitelemiş, bu hükmün gereğini yerine getirmeyen sanık hakkında HAGB’nin ayrıca değerlendirilmesine gerek bulunmadığı sonucuna varmıştır. İki karşı oy vardır.
YARGITAY CEZA GENEL KURULU, E. 2017/18-684, K. 2018/479, T. 25.10.2018
Uyuşmazlık, ruhsatsız yapının idarece yıkılması hâlinde 184/5’in uygulanıp uygulanmayacağıdır. Genel Kurul etkin pişmanlığın unsurlarını sıralamış, salt idarece yıkımın etkin pişmanlık sayılamayacağını, ancak failin yıkıma fiilen karşı gelmediği ve yıkım masraflarını zorlama olmaksızın kendiliğinden ödediği hâllerde hükmün uygulanacağını kabul etmiştir.
YARGITAY CEZA GENEL KURULU, K. 2018/540 (esas ve tarih bilgisi doğrulanamadı)
Yapı belediye sınırı dışında ancak bir ilçe belediyesinin mücavir alanında kalmıştır. Mühürleme sonrası mührün bozulması nedeniyle suç duyurusu yapılmıştır. Genel Kurul, belediye sınırı ile mücavir alanın farklı kavramlar olduğunu, kanunilik ilkesi gereği özel imar rejimi bulunmayan mücavir alanda 184’ün uygulanamayacağını belirtmiş ve özel imar rejimi bulunup bulunmadığının araştırılmasını zorunlu görmüştür.
YARGITAY CEZA GENEL KURULU, E. 2015/176, K. 2018/503, T. 18.09.2018
Dubleks dairede balkonların kapatılması nedeniyle imar kirliliği suçundan hüküm kurulmuştur. Sanık imalatı 1997’den bu yana birkaç seferde yaptırdığını savunmuş, tanıklar bunu doğrulamıştır. Bilirkişi raporu yapım tarihi ve taşıyıcıya etkisi konusunda teknik veri içermemiştir. Genel Kurul, suçun konusunun bina olduğunu, ruhsat muafiyeti kapsamındaki tadilatların suç oluşturmayacağını, esaslı tadilatın bina niteliğinde olup olmadığının taşıyıcıyı etkileme veya alan kazanma ölçütlerine göre belirleneceğini belirtmiştir. Tapu kayıtları getirtilerek edinme şekli saptanmadan ve yapım tarihi tespit edilmeden hüküm kurulmasını bozma nedeni saymıştır.
YARGITAY CEZA GENEL KURULU, E. 2014/516, K. 2018/47, T. 20.02.2018
Sit alanında ruhsatsız ev yapılması hâlinde TCK 184/1 ve 2863 sayılı Kanun’un 65. maddesindeki suçun birlikte işlenip işlenmediği, işlendiyse fikri içtima mı gerçek içtima mı uygulanacağı tartışılmıştır. Genel Kurul önce dava zamanaşımını incelemiş, sekiz yıllık süre dolduğu için esasa girmeden kamu davasının düşmesine karar vermiştir. İçtima sorunu bu nedenle karara bağlanmamıştır.
YARGITAY CEZA GENEL KURULU, E. 2020/329, K. 2022/823
Sanık apartman terasını yaklaşık 228,60 m² alanda konstrüksiyonla kaplamıştır. Bilirkişi raporu imalatın ruhsata tabi olduğunu ve taşıyıcıyı etkilediğini belirtmiştir. Genel Kurul, imalatın İmar Kanunu m. 5 anlamında bina olmadığını, çevresinin açık olduğunu ve alan kazanımı sağlamadığını belirterek suçun unsurlarının oluşmadığını kabul etmiştir (tarih doğrulanamadı).
YARGITAY 18. CEZA DAİRESİ, E. 2015/18366, K. 2017/607, T. 17.01.2017
Çatı arası genişletilerek bağımsız daire yapılmış, bilirkişi raporu yalnızca doğrama, iç kapı ve tavan lambrisinin söküldüğünü belirtmiştir. Daire, 184/5 için ruhsata bağlanması, uygun hâle getirilmesi veya tamamen yıkılması gerektiğini belirterek yetersiz raporla düşme kararı verilmesini bozmuştur.
YARGITAY 18. CEZA DAİRESİ, E. 2015/18482, K. 2016/19572, T. 21.12.2016
Sanık yapıyı 2002’de tamamladığını savunmuştur. Daire, binayı kimin ne zaman yaptığının tanık, abonelik kayıtları ve hava fotoğraflarıyla tespit edilmesini, keşif yapılarak yapı tatil zaptındaki eklentilerin esaslı tadilat niteliğinde olup olmadığının belirlenmesini isteyerek eksik inceleme ile verilen beraati bozmuştur.
YARGITAY 18. CEZA DAİRESİ, E. 2015/14964, K. 2015/12258, T. 30.11.2015
Suça konu yerin orman alanında kaldığı bildirilmiştir. Daire, yerin özel imar rejimine tabi olup olmadığı ve 5216 sayılı Kanun’un geçici 2. maddesi kapsamında bulunup bulunmadığı konusunda bilirkişi raporu alınması gerektiğini belirtmiş, Orman Kanunu’na muhalefetten ayrı soruşturma sonucunun beklenmesini ve dosyaların birleştirilmesini istemiştir.
YARGITAY 18. CEZA DAİRESİ, E. 2015/14744, K. 2015/11330, T. 18.11.2015
Aynı sanık hakkında mühür bozma ve imar kirliliği suçlarından ayrı hükümler kurulmuştur. Mühür bozma hükmü verilen ceza nedeniyle temyiz edilemez bulunmuş, imar kirliliği hükmü ise yapının mücavir alanda kaldığı bilirkişi raporunda belirtildiği hâlde belediye sınırı ve özel imar rejimi saptanmadan kurulduğu için, ayrıca adli para cezasının eksik hesaplanması nedeniyle bozulmuştur.
YARGITAY 18. CEZA DAİRESİ, E. 2015/18248, K. 2016/12034, T. 01.06.2016
Boğaziçi İmar Planı kapsamında daha önce yıkılan gecekondunun yeniden yapıldığı belirlenmiştir. Daire, imalatın 12.10.2004’ten sonra yapılıp yapılmadığı, bina niteliğinde olup olmadığı ve 2960 sayılı Kanun’a aykırılık oluşturup oluşturmadığı hakkında ek rapor alınmasını istemiş, bina niteliğinde ise TCK m. 44 uyarınca 184/1’in uygulanacağını, değilse yalnızca 2960 sayılı Kanun’un 18. maddesinin devreye gireceğini belirtmiştir.
YARGITAY 18. CEZA DAİRESİ, E. 2015/32893, K. 2015/11150, T. 26.10.2015
İstinat duvarı yapılması nedeniyle verilen mahkûmiyet, istinat duvarının bina olmaması nedeniyle bozulmuştur.
YARGITAY CEZA GENEL KURULU, E. 2017/210, K. 2018/691 (tarih doğrulanamadı)
Borcunu ödemeyen sanığın işyerinde elektrik kesilerek sayaç mühürlenmiş, sanık mührü bozarak elektriği kullanmıştır. Genel Kurul, sanığın mühürleme işleminden haberdar olduğunu, mühürleme tutanağının tebliğinin zorunlu olmadığını belirterek suçun tüm unsurlarıyla oluştuğunu kabul etmiştir. Aynı ilke Ceza Genel Kurulu’nun E. 2017/23, K. 2017/452 (T. 31.10.2017) sayılı kararında da ifade edilmiştir.
13. Sık Sorulan Sorular
Ruhsatsız ev yapmak suç mudur? Evet, ancak üç koşulla. Yapı bina niteliğinde olmalı, belediye sınırları içinde veya özel imar rejimine tabi bir yerde bulunmalı ve 12 Ekim 2004’ten sonra yapılmış olmalıdır. Ceza bir yıldan beş yıla kadar hapistir (TCK 184/1). Bu koşullardan biri yoksa suç oluşmaz, yalnızca idari yaptırımlar uygulanır.
Ruhsata aykırı yapı yapmak suç mudur? Ruhsata aykırılığın bina niteliğinde bir imalat doğurması hâlinde suçtur. Küçük sapmalar, ruhsata tabi olmayan tadilatlar veya alan kazandırmayan değişiklikler idari yaptırıma konu olur. Ceza Genel Kurulu esaslı tadilatın bina niteliğinde olup olmadığını taşıyıcıya etkisi ve alan kazandırıp kazandırmadığıyla belirlemektedir.
Kaçak kat yapmak suç mudur? Mevcut binaya kat eklemek, çekme kat veya bağımsız bölüm oluşturmak ruhsata tabi bina niteliğindedir ve TCK 184/1 kapsamında suçtur. 230 m² kaçak alanın oluşturulduğu olayda Ceza Genel Kurulu suçun oluştuğunu kabul etmiştir.
İmar kirliliği suçu cezası nedir? 184/1 ve 184/2 için bir yıldan beş yıla, 184/3 için iki yıldan beş yıla kadar hapistir. Doğrudan adli para cezası öngörülmemiştir. Hapis cezası bir yıl veya daha az ise TCK m. 50 uyarınca adli para cezasına çevrilebilir. Ceza Genel Kurulu E. 2014/4-806 olayında 10 ay hapis cezası adli para cezasına çevrilmiştir.
İmar kirliliği suçunda hapis cezası ertelenebilir mi? İki yıl veya daha az süreli hapis cezası TCK m. 51’deki şartlar varsa ertelenebilir (önceki kasıtlı suç mahkûmiyeti bulunmaması, yeniden suç işlemeyeceği kanaati vb.). Ertelemenin şartlarının oluşup oluşmadığı mahkemece ayrıca değerlendirilir.
Hükmün açıklanmasının geri bırakılması uygulanabilir mi? 184/5’ten yararlanma imkânı bulunan fail bakımından Ceza Genel Kurulu’na göre uygulanamaz (E. 2014/4-806, K. 2015/167). Yapının uygun hâle getirilemediği veya yıkıldığı gibi özel durumlarda tartışma sürmektedir. Güncel CMK m. 231 şartları ayrıca kontrol edilmelidir.
Adli para cezasına çevrilebilir mi? Ceza bir yıl veya daha az süreli hapis olarak belirlenmişse TCK m. 50/1-a uyarınca evet. Alt sınır bir yıl olduğundan bu, ancak alt sınırdan hüküm kurulması veya takdiri indirim (TCK m. 62) hâlinde mümkündür.
Mühür bozma suçu nedir? Kanun veya yetkili makamların emriyle bir şeyin korunması için konulan mührün kaldırılması ya da mührün konuluş amacına aykırı hareket edilmesidir. Ceza altı aydan üç yıla kadar hapis veya adli para cezasıdır.
Mühür bozma ile imar kirliliği aynı suç mudur? Hayır. Farklı hukuki değerleri korurlar, unsurları farklıdır ve biri diğerinin unsuru değildir. 184 imar düzenini ve çevreyi, 203 kamu güvenini korur.
Mühür bozma hâlinde ayrıca ceza alınır mı? Evet. Mühürlenen inşaata devam eden kişi hakkında hem 184/1 hem 203 bakımından ayrı ayrı hüküm kurulabilir. İki suç arasında içtimanın nasıl çözüleceği (gerçek içtima ve fikri içtima tartışması) 9. bölümde ele alınmıştır. Daire uygulaması ve doktrinde ağırlıklı yaklaşım gerçek içtimadır.
Yapı sonradan ruhsata uygun hâle getirilirse ne olur? 184/1 ve 184/2 bakımından kamu davası açılmaz, açılmış dava düşer veya mahkûm olunan ceza ortadan kalkar (TCK 184/5). Bunun için binanın hem imar planına hem ruhsata uygun hâle getirilmesi gerekir. Mühür bozma suçu ise bu durumdan etkilenmez.
Belediye sınırları dışında imar kirliliği suçu oluşur mu? Kural olarak hayır. Özel imar rejimine tabi bir yer değilse 184/1 ve 184/2 uygulanmaz. İstisna yalnızca 184/3’tür. Bu durumda yalnızca idari yaptırımlar uygulanabilir.
Mücavir alanda TCK 184 uygulanır mı? Ceza Genel Kurulu’na göre mücavir alan tek başına yeterli değildir. Özel imar rejimi bulunup bulunmadığı araştırılmalıdır (K. 2018/540).
Şikâyet geri çekilirse dava düşer mi? Hayır. Suç şikâyete bağlı değildir, savcılık resen soruşturma yapar. Şikâyetten vazgeçme davayı düşürmez.
İmar kirliliği suçu zamanaşımına tabi midir? Evet. Dava zamanaşımı TCK m. 66/1-e uyarınca sekiz yıldır, kesilme hâlinde en çok oniki yıla çıkabilir (CGK, K. 2018/47). Zamanaşımının başlangıcı olan suç tarihinin yapının tamamlanma, başlama veya tespit tarihlerinden hangisi olduğu uygulamada tartışmalıdır. Bu nedenle yapının gerçek inşa tarihi ispat edilmelidir. 12.10.2004’ten önce tamamlanmış yapılar ise zamanaşımından bağımsız olarak kapsam dışındadır.
14. Sonuç
TCK 184, imar mevzuatına aykırılığın hangi noktada ceza hukukuna geçtiğini üç eşikle belirler: bina niteliği, yer şartı ve zaman sınırı. Bu eşiklerin hiçbiri atlanmadan suçun oluştuğu söylenemez. Suç, ancak belediye sınırları içinde veya özel imar rejimine tabi bir yerde, 12 Ekim 2004’ten sonra, ruhsata tabi bir bina yapılması veya yaptırılması hâlinde oluşur. İmar Kanunu ve yönetmelikler ceza normunun tamamlayıcısıdır. Ruhsat, yapı kullanma izin belgesi, bina ve esaslı tadilat kavramlarının içeriği bu mevzuattan belirlenir. Kıyas yasağı ve kanunilik ilkesi gereği “yapı” ile “bina” ve “mücavir alan” ile “belediye sınırı” birbirinin yerine kullanılamaz. Ceza Genel Kurulu’nun mücavir alan, bina vasfı ve eksik araştırma konularındaki kararları bu ilkeleri somutlaştırmaktadır.
TCK 184/5, suçun hukuki sonuçlarını ortadan kaldırmaya imkân veren, soruşturma, kovuşturma ve hüküm sonrası aşamalarda işleyen geniş bir etkin pişmanlık hükmüdür. Yapının hem imar planına hem ruhsata uygun hâle getirilmesi aranır, kısmi düzeltme yeterli değildir. İdarece yıkımda failin yıkıma karşı gelmemesi ve masrafı iradi olarak karşılaması gerekir. 184/5’ten yararlanabilecek fail için HAGB, Ceza Genel Kurulu’na göre uygulanamaz. 184/3 bakımından ise bu imkân bulunmamaktadır.
Mühür bozma suçu (TCK 203) ayrı bir suçtur. Mührün kaldırılması veya konuluş amacına aykırı hareket edilmesiyle oluşur ve mühürleme işleminin geçerliliği, mührün fiilen konulması ve failin bundan haberdar olması ispatlanmalıdır. 203 bakımından etkin pişmanlık yoktur, ruhsata uygun hâle getirme bu suçu ortadan kaldırmaz. İki suçun birlikte işlendiği durumlarda unsurları, korunan değerleri ve fiilleri farklı olduğundan, uygulamada ve doktrinde ağırlıklı olarak gerçek içtima kuralı benimsenmektedir.
Her iki suçta da dosyanın kaderini çoğunlukla teknik deliller belirler. Yapının bina olup olmadığı, inşa tarihi, bulunduğu yerin hukuki statüsü, mühürlemenin usulü ve failin kim olduğu keşif, bilirkişi raporu, hava fotoğrafı ve idari kayıtlarla ortaya konmadan hüküm kurulması Yargıtay tarafından bozulmaktadır. İmar suçu nedeniyle soruşturma veya kovuşturma ile karşılaşan kişilerin ve savunmanın ilk önceliği, yapının uygun hâle getirilme imkânını teknik olarak değerlendirmek ve bu imkân yoksa suçun unsurlarının hangisinin eksik olduğunu belgeleriyle ortaya koymak olmalıdır.